Zpoplatnění emisí uhlíku bývá předkládáno jako jedno z hlavních řešení antropogenního globálního oteplování. CO₂ je polutant a z pohledu ekonomie je znečišťování tzv. negativní externalita. Tedy negativní vnější účinek nějakého ekonomického rozhodnutí, resp. činnosti, který dopadá na ty, kteří nejsou dané transakce přímo účastni. Jde o selhání trhu. Podle "Stern Review on the Economics of Climate Change" je klimatická změna největším selháním trhu, jaké kdy nastalo.

I přes to, že by řešení tohoto zásadního selhání trhu mělo hospodářské přínosy, mnozí skeptici stále tvrdí, že zpoplatnění emisí uhlíku ochromí ekonomiku. Jejich argumentace je obvykle omezena pouze na výpočty nákladů plynoucích ze zpoplatnění a zcela opomíjí přínosy z něj plynoucí. Např. podle analýzy vypracované Heritage Foundation (konzervativní americký think tank, který nabyl významu za vlády R. Reagana, pozn. přek.), předložené roku 2009 ve Sněmovně representantů při projednávání návrhu „uhlíkové legislativy“ (Waxman-Markey), by dosáhly roční náklady pro průměrnou americkou rodinu 1500 USD – to je desetkrát vyšší odhad než vypočetli politicky nestranní ekonomové (viz níže).

Odhad Heritage Foundation byl tak vysoký z toho důvodu, že vyhodnotil náklady plynoucí ze zavedení horní meze úhrnu emisi (carbon cap) a pak prostě ignoroval, že se vybrané prostředky dále použií. Když uhlíkové emise přestanou být zadarmo, vytvoří se tím stálý příjem. Prostředky plynoucí z „ceny uhlíku“ mohou být následně rozdělovány mnoha užitečnými způsoby – zpravidla snižováním jiných daní, investicemi do výzkumu a vývoje „zelených“ technologií, financováním programů energetické účinnosti atd..

Zpráva Heritage Foundation předpokládá, že získané finanční prostředky zmizí v černé díře. Tato analýza se podobá rodinému účetnictví, ve kterém by se sčítaly pouze náklady a nebraly v úvahu příjmy. Výsledná čísla pak vypadají hrozivě, ale vůbec nevypovídají o skutečném stavu financí.

Podíváme se zde na několik návrhů zákonů k ochraně klimatu navrhovaných Kongresem USA, které by zpoplatnily uhlíkové emise, a prozkoumejme řadu ekonomických analýz vytvořených hlavně nestranickými ekonomickými skupinami, které vyhodnotily jak náklady, tak přínosy každého z návrhů.

Legislativní návrhy zpoplatnění emisí uhlíku

Lieberman-McCain (2007)

Senátoři Lieberman a McCain navrhli „Climate Stewardship and Innovation Act of 2007“. Jejich zákon by pro rok 2030 omezil emise skleníkových plynů o 22 % pod úroveň z roku 1990, a pro rok 2050 dokonce o 60 % pod ni. Energetický informační úřad (EIA – Energy Information Administration) zkoumal tento návrh s užitím Národního energetického modelu (NEMS – National Energy Modeling System). Byl také analyzován Agenturou pro environmentální ochranu (EPA – Environmental Protection Agency)

Lieberman-Warner (2008)

Senátoři Lieberman a Warner připraviili pro další rok "Climate Security Act of 2008", který garantoval trvale klesající emise skleníkových plynů. Pro rok 2020 o 15 % pod úroveň roku 2005, pro rok 2050 dokonce o 70 % pod ni. Jejich návrh byl prověřován EPA, která na něj aplikovala dva prognostické modely vývoje ekonomiky: ADAGE model vyvinutý Research Triangle Institute (RTI) v Severní Karolíně a IGEM model od poradenské společnosti založené profesorem na Harvardu Dalem Jorgensonem. Dále byl zákon zkoumán na Massachusetts Institute of Technology (MIT) pomocí modelu Emissions Prediction and Policy Analysis (EPPA). EIA a Congressional Budget Office (CBO) taktéž analyzovali tento návrh.

Waxman-Markey (2009)

Kongresmani Waxman a Markey uvedli American Clean Energy and Security Act of 2009, který by emise omezil pro rok 2020 o 17 % pod úroveň roku 2005 a o 83 % pro rok 2050. Návrh byl analayzován organizacemi CBO, EPA, EIA a Science Applications International Corporation (SAIC).

Kerry-Lieberman (2010)

Senátoři Kerry a Lieberman připravili pro další rok American Power Act. Ten by snížil emise pro rok 2020 taktéž o 17 % pod úroveň z roku 2005 a o 83 % pro rok 2050. Zákon byl zkoumán organizacemi Peterson Institute, EPA, EIA.

Takové politiky vůbec

Výzkumné skupiny MIT, RTI a Department of Energy's Pacific Northwest National Laboratories (PNNL) také analyzovaly ekonomické dopady jakékoliv komplexní klimatické politiky, která by redukovala emise o 50-80 % do roku 2050.

Google.org

Výzkum provedený společností Google.org hodnotil s použitím „McKinsey & Company's US Low Carbon Economics Tool“ ekonomické dopady různých scénářů včetně těch, které počítaly s velkými investicemi do zelených technologií, bezemisní politikou i zpoplatněním emisí z energetického sektoru 30 dolary za tunu.

Předpoklady studií

Takové studie vycházejí ze srovnání vývoje po zavedení nějaké klimatické politiky s referenčním scénářem „bussines as usual“ (BAU), který počítá s nezměněným vývojem emisí podle současného trendu. Všechny předpokládají, že dojde k zavedení klimatické politiky v roce 2012 a většina projektuje ekonomické dopady až do roku 2050. Analýzy vyhodnocují náklady na redukci skleníkových plynů, ale nereflektují konečný přínos tohoto procesu – výhody odvrácení nebezpečné klimatické změny. Neuvažují také vedlejší přínosy, jako je lepší místní kvalita vzduchu nebo menší okyselení oceánů.

Studie tak modelují pouze ekonomické dopady klimatické politiky na takový scénář vývoje BAU, v němž klimatické změny nemají vliv na ekonomiku samotnou. Zjevně tedy přeceňují dopady takové politiky na hospodářství, porovnáme-li je s tím, jak by se vyvíjel realistický scénář BAU, v němž klimatická změna ekonomiku ovlivňuje. Tyto analýzy by měly být proto nahlíženy jako srovnání dopadů politiky s modelovým vývojem, ve kterém předpokládáme, že naše porozumění klimatu je chybné a že klima se významně nebude měnit navzdory rostoucím emisím skleníkových plynů.

Ale vzhledem k tomu, že je obtížné předpovědět, jak změna klimatu ovlivní ekonomiku, nebo jak moc se nám podaří v důsledku zavedení nových politik změnu klimatu přibrzdit (zejména protože mohou vyvolat přijetí podobných politik ke snižování emisí i v dalších zemích), srovnávání s nerealistickým BAU scénářem je stále to nejlepší, co můžeme dělat.

Vliv na HDP

Většina uvedených analýz došla k tomu, že by vyhodnocované klimatické politiky snížily HDP USA oproti vývoji BAU o méně než 1%. Výjimkou je analýza IGEM pro Lieberman-Warner, která spočítala pokles o 2,15 % v roce 2030 a dokonce 3,59 % v r. 2050. Ta se tak velice liší od ostatních analýz proto, že předpokládá, že lidé budou vlivem zdražování energie (tedy i ostatního zboží a služeb) pracovat méně, než kdyby k němu nedošlo (EDF 2008). To je však zcela nelogický předpoklad, protože lidé zpravidla reagují na zvýšení nákladů větším pracovním úsilím, aby příjem dorovnali.

K dosti rozdílným hodnotám také došla analýza návrhu Waxman-Markey, vytvořená SAIC a zaplacená Národním společenstvím výrobců, které se silně staví proti klimatické legislativě. Studie použila různé nerealisticky konzervativní a pesimistické předpoklady, například že americké společnosti nebudou schopny včas zavést technologie čisté energie a energetické účinnosti. Ale i tak zpráva konstatovala, že k roku 2030 by růst HDP činil za podmínek zákona Waxman-Markey celých 95 % růstu dle BAU.

Na opačné straně stojí analýza MIT, která pro největší studovaný pokles emisí skleníkových plynů (o 80 % v roce 2050 oproti roku 1990) zjistila, že by v roce 2030 bylo HDP menší jen o 0,44 % oproti BAU.

Graf 1 a tabulka 1: Modelové vlivy klimatické legislativy na HDP USA.

Analýza společnosti Google.org došla k závěru, že investice do zelených technologií a zpoplatnění emisí uhlíku by ve skutečnosti vedly ke dramatickému navýšení HDP. Dále uvádí, že pětileté opoždění významných investic do zelených technologií může stát USA něco mezi 2,3 a 3,2 biliony dolarů (viz graf 2).

Graf 2: Nárůst HDP USA mezi lety 2010 a 2050 podle třech scénářů. Zelený scénář počítá s cenou 30 dolarů za tunu emisí CO₂ v sektoru energetiky a s velkými investicemi do rozvoje zelených technologií, které by vedly k průlomům (BT, breaktroughs). Modrá čára znázorňuje vývoj, který by nastal při značných investicích do zelených technologií, avšak bez zpoplatnění emisí uhlíku. Fialová linie ukazuje stav po pětiletém zpoždění významných investic do zelených technologií. Červenooranžová plocha ukazuje rozdíl v růstu HDP – ztrátu 2,3-3,2 bilionu dolarů při opoždění "zelených" investic o pět let. Zdroj: studie Google.org

Vliv na federální dluh

CBO analýza návrhu Waxman-Markey došla k závěru, že by zákon snížil federální deficit o 9 miliard dolarů v roce 2019. Analýza obdobného zákona předloženého senátory Kerrym a Boxerem dokonce došla ke snížení schodku o 21 miliard dolarů pro rok 2019 a obsahuje tvrzení, že by „nezvýšila zvýšení deficitu v žádném ze čtyř desetiletí po roce 2019“. CBO také zjistila, že by návrh Kerry-Lieberman vedl ke snížení dluhu o 19 miliard dolarů v roce 2020.

Vliv na energetickou nezávislost

Analýza Lieberman-Warnerova návrhu provedená MIT ukazuje, že by USA v případě jeho zavedení mohly utratit za dováženou ropu o 20 miliard dolarů méně v roce 2020 a o 81 miliard dolarů méně v roce 2030. Analýza Google.org dochází k závěru, že by v roce 2050 americkou závislost na ropě klesla téměř o 50 %, pokud by došlo k velkým investicím do zelených technologií a pokud byl zaveden systém zpoplatnění emisí uhlíku.

Vliv na ceny pohonných hmot

Studie Lieberman-Warnerova návrhu vykonaná EIA říká, že by došlo k navýšení ceny o 42 centů na galon benzínu v roce 2030 ve srovnání s BAU (12% nárůst). Analýza Waxman-Markeyho návrhu říká, že by se cena zvýšila o 22 až 35 centů na galon v roce 2030 (o 6-9 %). Peterson Institute hodnotil Kerry-Liebermanův návrh a dospěl k navýšení o přibližně 10 centů na galon (3 %) v roce 2030.

Vliv na platby za elektřinu a paliva

Analýza Waxman-Markeyho návrhu shledala, že dopad na takové výdaje domácnosti pro rok 2030 by se pohyboval od snížení o 5,6 až po zvýšení o 2,8 USD. Petersonův institut hodnotil Kerry-Liebermanův návrh a pro rok 2030 dospěl k číslům mezi 0,67 USD úspor po 2,62 USD navýšení plateb.

Možné snížení výdajů by mohlo nastat především díky programům úspor energie vzniklých v důsledku nového zákona. I kdy se očekává se, že ceny energií mírně porostou, spotřeba energie by klesla a tím ono zvýšení cen kompenzovala, jak by domácnosti využily takové programy energetických úspor.

Studie Google.org ukazuje, že díky nástupu elektromobilů v důsledku investic do zelených technologií a zpoplatnění uhlíku by se v roce 2050 náklady domácností na elektřinu a pohonné hmoty snížily o 53 %, tedy o zhruba 950 dolarů za rok.

Vliv na rodinné rozpočty

Analýzy Waxman-Markeyho návrhu došly k závěru, že by zavedení zákona stálo každou americkou domácnost něco mezi 84 a 160 dolary za rok 2020, což je 0,67-1,28 USD na osobu za týden. Větší část nárůstu je způsobena zvyšující se cenou pohonných hmot. Studie také poznamenávají, že náklady by byly nižší pro nízkopříjmové rodiny. Např. CBO analýza Waxman-Markeyho návrhu zjistila, že rodiny s nejnižšími příjmy (do 20. percentilu, tedy pětina rodin) by dosáhly poklesu průměrných ročních nákladů okolo 125 dolarů v roce 2020 díky uzákoněné pomoci pro sociálně slabé (CBPP 2009).

Z výzkumu Waxman-Markeyho návrhu zákona provedeného EPA vyplývá, že průměrné roční náklady by po celé období až do roku 2050 byly někde mezi 80 a 110 dolary na rodinu v současných dolarech (64-88 centů na osobu za týden).

Cost-Benefit Analysis (analýza nákladů a výnosů)

Ačkoliv většina ekonomických analýz návrhů klimatické politiky nabízí jen odhad nákladů, studie zpracovaná New York University School of Law's Institute for Policy Integrity (IPI) hodnotila také zisky z návrhu Waxman-Markey užitím rozmezí možných společenských nákladů uhlíku (social cost of carbon – SCC). SCC je vlastně odhad vlivů emisí uhlíku na ekonomiku, který bere v potaz takové faktory jako je ztráta zemědělské produktivity, dopady na lidské zdraví, majetkové ztráty vinou rostoucí hladiny moře nebo změn ekosysémových služeb. Odhadnout SCC je obtížné, ale zcela klíčové pro cost-benefit analýzu klimatické legislativy. Obr. 2 oné studie IPI ukazuje, jaké jsou přímé zisky a náklady plynoucí z Waxman-Markeyho návrhu za užití dvou ekonomických modelů (ADAGE a IGEM) ve srovnání s SCC na obr. 1 studie.

Graf 3: Náklady (světle modré a červené body) a příjmy (tmavě modré a fialové body) v závislosti na společenských nákladech uhlíku ($ za tunu CO₂) pro návrh zákona Waxman-Markey (tedy návrh 2452 ve Sněmovně reprezentantů, House of Representatives – H.R. 2454) s užitím dvou ekonomických modelů (ADAGE and IGEM)

Jak můžete vidět na grafu 3, už pro SCC 9 USD za tunu CO₂ jsou přímé zisky z H.R. 2454 vyšší než náklady. Odhadované hodnoty SCC se pohybují mezi 19 a 68 dolary, takže IPI uzavírá, že přímé zisky z návrhu Waxman-Markey by převážily nad náklady dvakrát až osmkrát. Výsledkem jsou systémové úspory nejméně 1 bilion dolarů v roce 2050. Toto hodnocení však opomíjí nepřímé zisky, jako je omezení emisí doprovodných polutantů a okyselení oceánů, a je tedy velmi konzervativním odhadem.

Příklad z praxe

Deset severovýchodních států USA (Connecticut, Delaware, Maine, Maryland, Massachusetts, New Hampshire, New Jersey, New York, Rhode Island, a Vermont) zavedlo v rámci Regional Greenhouse Gas Initiative (RGGI) systém „cap and trade“ obchodování s uhlíkem, který povede ke snížení emisí CO₂ z elektrárenství o 10 % v roce 2018. RGGI nedávno vydala studii, která zkoumá dopady systému obchodování, a její výsledky ukazují, že praxe se v zásadě shoduje s předpověďmi ekonomických studií, že zisky budou vyšší než náklady.

Studie zjistila, že státy, které investují z uhlíkových fondů do programů na podporu energetických úspor a obnovitelných zdrojů, ušetří 3-4 USD na každý dolar investic. Program také vytvořil tisíce pracovních míst (18 000 „místo-let“, tj. 18 tisíc plných úvazků trvajících jeden rok). Jednotlivci a podniky, kteří využili programů pro úspory energie financovaných ze systému zpoplatnění uhlíku, zaznamenali skutečně snížení svých výdajů za energii. RGGI nám poskytuje příklad ze skutečného světa, že výnosy ze zpoplatnění emisí jsou několikanásobně vyšší než náklady.

Sečteno a podtrženo – uhlíkové obchodování je relativně levné

Většina ekonomických analýz se shoduje v tom, že politika zpoplatnění s uhlíku sníží HDP Spojených států o méně než 1 % v příštích 10-40 letech oproti velmi optimistickému scénáři BAU, v němž změna klimatu ekonomiku neovlivňuje. Analýzy rovněž dospěly k závěru, že hodnocená politiky by snížily federální rozpočtový schodek. Ceny pohonných hmot by ve srovnání s BAU narostly o 3-12 % během příštích 20 let. I když by ceny energie mírně vzrostly, náklady by byly kompenzovány jejím účinnějším využíváním. Celkové náklady rodin by se zvýšily zhruba o 75 centů na osobu za týden. Studie, které považují náklady za podstatně vyšší, vycházejí z nerealistických předpokladů nebo úplně vynechávají příjmovou stránku.

Navíc, energetická nezávislost i kvalita ovzduší by se zlepšily. Redukce emisí skleníkových plynů by byla velkým krokem k omezení klimatické změny i acidifikace oceánů, ale tyto pozitivní dopady nejsou do uvedených ekonomických analýz započítány.

Krátce řečeno, dokonce i v ideálním světě, kde by klimatická změna neměla žádný vliv na ekonomiku, by zpoplatnění uhlíku mělo jen velmi malý brzdící dopad na ekonomiku a přineslo by přitom několik vedlejších výhod. Ale ve skutečném světě, kdy nekontrolovaně zvyšující se emise skleníkových plynů nepochybně povedou k početným škodlivým ekonomickým dopadům, je to jinak. Pokud se emisím uhlíku přiřadí nějaká cena, aby se oteplování zpomalilo, téměř jistě se ukáže, že to pro ekonomiku v úhrnu přínosné. Cost-benefit analýza ukazuje, že přímé benefity ze zpoplatnění uhlíku by byly nejméně dvojnásobné oproti nákladům a přinesly by úhrnné rozpočtové úspory nejméně 1 bilion dolarů v roce 2050.

(Přeložil Václav Drozd, upravil a zveřejnil Jan Hollan.)